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mercoledì 2 giugno 2010

DALLA MOZIONE SULLE CARCERI AL DISEGNO DI LEGGE ALFANO: QUANDO MAGGIORANZA E OPPOSIZIONE TRADISCONO GLI IMPEGNI ASSUNTI IN PARLA


di Alessandro Gerardi

Relazione a cura dell’associazione Il Detenuto Ignoto e del Comitato radicale per la Giustizia Piero Calamandrei

1) Premessa.

Per capire le disposizioni contenute nel disegno di legge Alfano sulla esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori ad un anno occorre partire da qualche dato eloquente: in Italia, tra i detenuti che stanno scontando una condanna definitiva, il 32,4% ha un residuo pena inferiore ad un anno, addirittura il 64,9% inferiore a tre anni, soglia che rappresenta il limite di pena per l’accesso alle misure alternative della semilibertà e dell’affidamento in prova al servizio sociale. Si tratta di numeri impressionanti che dimostrano inequivocabilmente come nel nostro Paese il sistema delle misure alternative si sia sostanzialmente inceppato; il che continua ad accadere nonostante le statistiche abbiano dimostrato oltre ogni ragionevole dubbio che il detenuto che sconta la pena con una misura alternativa ha un tasso di recidiva molto basso (circa il 28%), mentre chi la sconta in carcere torna a delinquere con una percentuale del 68%. E’ quindi evidente che le misure alternative aumentano la sicurezza sociale con diretto vantaggio per l’intera comunità, atteso che le stesse riescono ad abbattere i costi della detenzione, riducono le possibilità che la persona reclusa torni a commettere nuovi reati e sconfiggono il deleterio “ozio del detenuto” avviandolo a lavori socialmente utili.

2) Il 12 gennaio 2010 la Camera dei Deputati approva la mozione radicale sulle carceri anche nelle parti che prevedono il rafforzamento della detenzione domiciliare quale misura principale nell’espiazione delle condanne a pene detentive brevi e l’estensione dell’istituto della messa alla prova nel procedimento penale ordinario.

Partendo dalle cifre sopra riportate, la mozione sulle carceri presentata alla Camera dei Deputati dalla radicale Rita Bernardini ha impegnato il Governo ad attuare una profonda riforma delle norme sulla esecuzione delle pene prevedendo, tra l’altro (rimanendo ai punti che qui interessano): 1) “l’applicazione della detenzione domiciliare quale strumento centrale nell’esecuzione penale relativa a condanne di minore gravità anche attraverso l’attivazione di serie ed efficaci misure di controllo a distanza dei detenuti”; 2) “il rafforzamento delle sanzioni penali alternative alla detenzione intramuraria, a partire dalla estensione dell’istituto della “messa alla prova”, previsto dall’ordinamento minorile, anche nel procedimento penale ordinario, prevedendone l’applicabilità non solo alle pene edittali minime”.

E’ appena il caso di sottolineare che entrambi questi passaggi della mozione sono stati approvati a larghissima maggioranza sia alla Camera che al Senato, previo parere favorevole espresso dal Governo, da tutti i gruppi parlamentari (Lega, Pdl, Udc, Italia dei Valori e Pd).

3) Il Governo presenta il disegno di legge A.C. 3291 (Disposizioni relative all’esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori ad un anno e sospensione del procedimento con messa alla prova).

Nei mesi successivi all’approvazione della mozione, la situazione all’interno delle carceri va facendosi sempre più esplosiva: aumenta vertiginosamente il numero dei detenuti, aumentano i suicidi e le morti violente, il personale di polizia penitenziaria è sempre più demotivato ed esausto, il numero degli educatori, degli psicologi e degli assistenti sociali è gravemente inadeguato rispetto alle esigenze di una popolazione carceraria in costante crescita, perfino l’assistenza sanitaria è carente sotto tutti i punti di vista. Pertanto, dopo un lungo digiuno di dialogo intrapreso da Rita Bernardini per sollecitare il Governo e la maggioranza a rispettare gli impegni assunti con l’approvazione della mozione sulle carceri, l’Esecutivo decide di compiere un primo importante passo verso il lento e graduale deflazionamento del numero dei detenuti e del carico di lavoro degli Uffici Giudiziari approvando all’unanimità, in Consiglio dei Ministri, il disegno di legge volto ad introdurre la misura della “esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori ad un anno e della sospensione del procedimento con messa alla prova”.

Il provvedimento governativo, nella sua formulazione originaria, sposava (in linea di massima) le citate disposizioni contenute nella mozione sulle carceri. In particolare:

a) Sul rafforzamento della detenzione domiciliare. Il disegno di legge stabilisce che, nel caso di condanne a pene detentive brevi, o di residuo pena non superiore ad un anno, il magistrato di sorveglianza, su indicazione del pubblico ministero o del direttore del carcere, autorizzi il detenuto a scontare gli ultimi mesi della pena presso il domicilio o altro luogo pubblico o privato di cura, assistenza ed accoglienza. Gli aspetti positivi che rendono la nuova figura della detenzione domiciliare profondamente diversa da quella tradizionale disciplinata dall’art. 47-ter dell’ordinamento penitenziario, sono rinvenibili nel fatto che per la prima volta il legislatore prescrive che il beneficio possa essere concesso anche ai recidivi e che la procedura di concessione, oltre ad essere estremamente semplificata in modo da assicurare decisioni rapide, sia anche automatica, e quindi sottratta alle valutazioni discrezionali della magistratura di sorveglianza.
Pertanto, sebbene non lo si possa certamente ritenere risolutivo del problema del sovraffollamento carcerario, il provvedimento governativo è certamente mosso da intenti condivisibili.

b) Sulla sospensione del procedimento con messa alla prova. Per la prima volta viene esteso l’ambito di applicazione dell’istituto della messa alla prova - previsto dall’ordinamento minorile – al procedimento penale ordinario, anche se la previsione normativa è insufficiente laddove stabilisce, contrariamente a quanto stabilito nella mozione radicale sulle carceri, l’applicabilità della sospensione del procedimento solo nel caso si proceda per reati puniti con pene edittali minime (tre anni), di fatto vanificandone l’effettiva portata applicativa (ed invero i reati punibili con pena detentiva non superiore nel massimo a tre anni sono in misura così minima da non incidere significativamente in un’ottica di reale efficacia deflativa). Peraltro il provvedimento governativo risulta incomprensibile laddove esclude dal beneficio della sospensione con messa alla prova i recidivi, che per pene così contenute sono gli unici soggetti che potrebbero essere ristretti in carcere.

4) Lega, Italia dei Valori e Partito Democratico si oppongono al trasferimento del disegno di legge alla sede legislativa. Il Presidente Berlusconi avanza l’ipotesi decreto-legge.

Nonostante gli apprezzabili propositi, e sebbene il DDL non facesse altro che tradurre in norme di legge gli impegni assunti da maggioranza ed opposizione con l’approvazione della mozione sulle carceri, appena approdato in Commissione Giustizia della Camera (8 aprile 2010) il disegno di legge viene sottoposto ad un fuoco incrociato di critiche da parte della Lega, dell’Italia dei Valori, del Partito Democratico e di una parte consistente del Popolo della Libertà, i quali si oppongono con forza alla richiesta del Governo di trasferire l’esame del provvedimento in sede legislativa. Contro questo atteggiamento ostruzionistico Rita Bernardini decide di intraprendere, insieme ad altri compagni e dirigenti radicali, un secondo sciopero della fame durato quasi un mese. L’iniziativa nonviolenta dei radicali non riesce purtroppo ad evitare il mancato trasferimento del disegno di legge alla sede legislativa, passaggio che avrebbe comportato un suo più spedito esame ed una sua più celere approvazione.

Il tiro al bersaglio aperto da maggioranza e opposizione (con l’ovvia esclusione dei radicali) contro il provvedimento governativo, spinge il Presidente del Consiglio dei Ministri a preannunciare, con dichiarazione datata 16 aprile 2010, la presentazione di un decreto legge per sbloccare la situazione di stallo che si è venuta a creare in Commissione Giustizia. In conferenza stampa il Capo del Governo sostiene che vi è la necessità di emanare un decreto legge sulla detenzione domiciliare in quanto occorre al più presto tornare a garantire condizioni di detenzione più umanamente accettabili alle quasi 68mila persone ristrette all’interno dei 206 istituti di pena sparsi sul territorio nazionale.

5) Niente decreto-legge: il disegno di legge Alfano, impropriamente definito “svuota-carceri”, viene svuotato nei suoi contenuti essenziali, al punto che le disposizioni sulla messa alla prova vengono stralciate, mentre quelle sulla detenzione domiciliare risultano stravolte dagli emendamenti governativi scritti sotto la dettatura di Lega, Pd e magistratura associata.

Le disposizioni contenute nel DDL, sebbene approvate all’unanimità in Consiglio dei Ministri, vengono apertamente rinnegate dal Ministro dell’Interno e dal Ministro della Difesa, mentre la Lega, l’Italia dei Valori, il Partito Democratico, l’Udc e parte del Popolo della Libertà, continuano a chiedere profonde modifiche del provvedimento, pena la sua bocciatura. Peraltro, sulla detenzione domiciliare, vista la contrarietà della Lega e del Ministro dell’Interno, l’ipotesi del decreto legge, avanzata dal Presidente Berlusconi, tramonta nello spazio di un mattino.

Messo con le spalle al muro, il Governo decide, da un lato, di stralciare le norme riguardanti l’istituto della messa alla prova (decisione presa con il voto favorevole di tutti i deputati presenti in Commissione Giustizia, eccetto la radicale Rita Bernardini che vota contro) e, dall’altro, di stravolgere, con l’accordo di Lega, Pdl, Pd, Udc e IdV e con l’unica eccezione dei radicali, le misure sulla detenzione domiciliare, di fatto vanificandone l’effettiva portata applicativa.

Ed invero gli emendamenti del Governo – con i quali di fatto sono state recepite tutte le osservazioni della magistratura associata - rendono la nuova detenzione domiciliare quasi identica a quella di cui all’art. 47-ter dell’ordinamento penitenziario, sicché, se le prime stime lasciavano ragionevolmente prevedere che il provvedimento avrebbe fatto uscire dal carcere circa diecimila detenuti, con le modifiche apportate dall’Esecutivo le previsioni si sono fatte decisamente più modeste (secondo stime attendibili si prevede che di questa misura potranno beneficiare al massimo 2-3mila condannati).

Tra le tante, le modifiche che più delle altre avranno un effetto totalmente scardinante rispetto alla impostazione originaria del disegno di legge sono quelle che prevedono:

a) l’introduzione di un termine, scaduto il quale la legge cesserà di avere efficacia. In pratica con gli emendamenti del Governo, approvati da maggioranza ed opposizione, viene apposta una data di scadenza al provvedimento, al punto che, all’art. 1, viene stabilito che la legge rimarrà in vigore “fino alla completa attuazione del piano straordinario penitenziario nonché in attesa della riforma della disciplina delle misure alternative alla detenzione e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2013”. L’apposizione del termine contraddice il voto espresso da pressoché tutti i partiti politici in sede di approvazione della mozione radicale sulle carceri allorquando il Parlamento si era impegnato a trasformare in via definitiva la detenzione domiciliare strumento centrale nell’esecuzione penale relativa a condanne di minore gravità.;

b) la non applicazione della detenzione presso il domicilio “quando vi è la concreta possibilità che il condannato possa darsi alla fuga ovvero sussistano specifiche e motivate ragioni per ritenere che il condannato possa commettere altri delitti ovvero quando non sussista l’idoneità e l’effettività del domicilio anche in funzione delle esigenze di tutela delle persone offese dal reato” (art. 1, comma 2, lettera d). La nuova disposizione abroga ogni sorta di automatismo nell’applicazione della detenzione domiciliare e – ai fini della concessione del beneficio - richiede la verifica di un requisito soggettivo del condannato di delicata interpretazione: è necessario, infatti, che il magistrato di sorveglianza esprima un giudizio prognostico positivo sulla idoneità della misura alternativa ad evitare il pericolo che il condannato commetta altri delitti e che il domicilio dove lo stesso richiede di scontare gli ultimi mesi di pena risulti essere idoneo. Il legislatore non si è però soffermato sui criteri che dovranno regolare questa delicata opera di valutazione da parte dell’organo giudicante, lasciando così alla magistratura di sorveglianza l’arduo compito di provvedere in merito.
Grazie a questa modifica il provvedimento sarà quindi destinato ad avere un impatto limitatissimo sui drastici numeri del sovraffollamento carcerario, in quanto saranno esclusi dal suo raggio di operatività tutti quei condannati (soprattutto extracomunitari) sprovvisti di domicilio “idoneo” o di collegamenti con il territorio o tutti quei detenuti comunque ritenuti socialmente pericolosi dal magistrato di sorveglianza perché magari recidivi (e saranno moltissimi).

c) la non sospensione dell’esecuzione dell’ordine di carcerazione a pena non superiori a 12 mesi nei confronti delle persone condannate per furto aggravato, incendio boschivo o nei confronti delle quali sia stata riconosciuta in sentenza l’aggravante della clandestinità, il che costringerà queste persone, condannate ad una breve pena detentiva, a dover comunque transitare per il carcere senza poter chiedere l’applicazione della detenzione domiciliare dallo stato di libertà (art. 656, comma 9, lettera a), codice procedura penale).


6) L’ipocrisia dei partiti di maggioranza e opposizione e della stessa magistratura associata, oggi tutti uniti nel chiedere più autonomia e maggiori poteri decisionali alla magistratura di sorveglianza, mentre fino a ieri si predicava e operava in senso completamente opposto.

Nel corso del dibattito e della conseguente votazione in Commissione Giustizia, Governo, maggioranza, opposizione e magistratura associata hanno concordemente remato nella stessa direzione abolendo ogni sorta di automatismo nell’applicazione della nuova detenzione domiciliare, con conseguente recupero della magistratura di sorveglianza del potere di valutare, caso per caso, la pericolosità in concreto del condannato e la idoneità del domicilio ai fini della concessione del beneficio.
A tal proposito, occorre ricordare che negli ultimi anni pressoché tutti i partiti (Pdl, Lega, Idv, Udc e Pd) non hanno esitato ad approvare, nel silenzio assoluto della magistratura associata, tutta una serie di interventi normativi volti a precludere al detenuto l’accesso alle misure alternative al carcere sulla base di pericolosità sociali presunte ex lege, togliendo in proposito ogni valutazione discrezionale alla magistratura di sorveglianza. Si pensi all’art. 4-bis della legge sull’ordinamento penitenziario, norma che nega in via automatica, a chi ha riportato una condanna per certi tipi di reato (sequestro di persona a scopo di estorsione, associazione a delinquere di stampo mafioso, violenza sessuale etc..), la possibilità di accedere alle misure alternative al carcere.
Oltre al citato art. 4-bis, anche tutta la legislazione ispirata alla ideologia della “tolleranza zero” approvata recentemente (legge “ex Cirielli”, “pacchetto sicurezza”, “decreto anti-violenza ecc..) ha lentamente quanto inesorabilmente sottratto alla magistratura di sorveglianza il potere di operare la benché minima valutazione discrezionale in ordine alla eventuale concessione dei benefici penitenziari nei confronti di una serie predeterminata di detenuti (a partire dai recidivi ex art. 99, comma IV, c.p.), tutti ritenuti dal legislatore, in via astratta ed automatica, socialmente pericolosi.

Disposizioni come quelle di cui all’articolo 4-bis rappresentano quanto di più distante possa esserci rispetto ai principi introdotti con la legge Gozzini e sono le principali responsabili dell’attuale sovraffollamento carcerario. Non a caso uno dei punti della mozione radicale sulle carceri prevedeva proprio “l'abolizione del meccanismo delle preclusioni di cui all'articolo 4-bis della citata legge n. 394 del 1975 sull'ordinamento penitenziario con recupero da parte della magistratura di sorveglianza del potere di valutare i singoli percorsi rieducativi in base alla personalità del condannato, alla sua pericolosità sociale e a tutti gli altri parametri normativamente previsti”.
Ebbene, può sembrare curioso, ma questo punto della mozione è stato bocciato proprio da quegli stessi gruppi politici (PD in testa) che tanto si sono battuti in queste settimane in Commissione Giustizia affinché venisse preservato il potere della magistratura di sorveglianza di valutare caso per caso, sulla base della personalità del condannato, se sia il caso di concedere al detenuto la misura alternativa oppure no.
Quando si dice la schizofrenia del legislatore.

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